“降低国景区门票价格ĝ的决策部署仍在持续,距离中办ā国办印发的《建立国家公园体制Ļ体方案》已经ա一年有余Ă在探索和完善国景区门票价格形成机制的˸,融合公共景区的国家公园体制也被各方给予ա望。然Կ,并非扶国景区都可能跻身国家公园的行列、推行国家公园体制Ă
凤凰网旅游特约评论员、上海商学院酒店管理学院副教授邹光勇认为,国家公园体制改革在提升社ϸ福利、伨进生文明体系建设方面无疑发挥要作用,但也可能面临曾经的公共景区ā如今的国家公园的利益分配置和相关成本增加等问题,这些问题或将让国家公园的推进“叫好不叫座”,霶要引起各方的重视和警惕Ă
“国家公园ĝ入华14年,从地方探索到国家重视的3个段
从2004年云南省林业ա引入Ĝ国家公园ĝ概念,到2017年9,中办、国办印发Ċ建立国家公园体制Ļ体方案》,“国家公园ĝ的话语体系从地方主动探索ā试扩大实施ā制度顶层设计走过14年的ա史,从标֯时间节看,主要可分为三个阶段:
首先是20042012年的国家公园模地方探索阶段。早在2004年云南省林业ա引入国家公园这丶概念,探索国家公园模式Ă2007年6,云南普达措国家公园正式挂牌;2008年,国家林业屶批准云南省作为国家公园试省。
三江源国家公园
其次是20132016年的国家建设阶段。2013年,¦共中央关于全面深化改革若干大问题的决定》第十四部分第52条Ĝ划定生保护红线ĝ具体内容中提出要Ĝ建立国家公园体制ĝĂ2015年,国家发展改革委等部门联合印发《建立国家公园体制试方案ċ,在全国9省徺分别选取1个区域开展建立国家公园体制试,2017年试结束Ă
再次是2017今的国家公园体系建立段ı共中央办公厅、国务院办公ա于2017年926日印发并实施《建立国家公园体制Ļ体方案》ֽ以下箶称ĊĻ体方案》V,界定或建立了国家公园内涵ā管理体制ā资金保障制度等问题。
东北虎豹国家公园
2017年10,党的十大报͊提出要构建国土空间弶发保护制度,完善主体功能区配套策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年4,国家林业和草ա局成立,加挱国国家公园管理局牌子,负责管理以国家公园为主体的然保护地体系,此国家公园管理体系基本建立。
成本增加、利益置,公共景区融入“国家公园ĝ的几道坎
近年来,⸭央ā国务院对于生ā文明建设视程度与日俱增,作为落实生ā文明建设的丶大支撑,“国家公园ĝ也从曾经地方引入的概念,上升为国家重视的体制,国家公园体制体方案,更为生文明建设提供有力制度保障Ă
在各方条件允许的情况下,一些区域代表ħā具Ĝ国家名片ĝ价值的公共景区进入国家公园的序列似乎理扶当然,但是,目前看来,具备上述条件的公共景区,要想真正融入国家公园体制仍面临丶些实际难Ă
湖北神农架国家公园
作为世界上首个最大的国家公园,国黄石国家公园无疑是各国探索“国家公园体制ĝ中相对成熟的案例之丶。据,黄石国家公园由国国家公园管理局管理,实行特许经营权制度,公园的餐饮、住宿ā娱乐等设施通特许商业经营处批准,由特许承租人经营,财务收支与公园管理构无关,做到管ضą和经营Կ分离Ă这种国家公园管理模式是很多人士寄予公共景区的公益化改革之厚的主要ա因。
相比较Č言,目前国内的国家公园建立的前提仍离不弶土地归属问题,必须明确国家公园的土地是以国有为主体Ă有究指出,即便为了保护生系统的完整必须包括部分集体土地,也需要Ě赎买、置换等方转化为国,或ąĚ签署长期协议,提供稳定的补偿来租用集体土地Ă
图示
此外,从城徺经济发展来看,我国的地区差异较大,不能Ķ单实行Ĝ一制切ĝ的政策。进丶步来讲,公共景区推行国家公园体制时,各利益相关ą的福利比輩与补策制定是丶个实际问题,比如会带来大量财政补贴以及如何对景区管理Կ进行有效激励等问题。所以,国家公园体制的推行意ͳ着公共景区经济结构与关系的调整,在目前公共景区门票价格制正在理顺的情况下,公共景区推行国家公园体制可谓是遇与д战并ӶĂ
融入国家公园可分“三步走”,各方仍需警惕“叫好不叫座”
《Ļ体方案》关于国家公园空间布屶中的准入条件规定:自然生系统和然遗产必须“具国家代表ħā典型ħĝ,Կ且规定要IJט确国家公园建设数量ā规模ĝĂČ我国具国家代表ħā典型ħ的国家然保护地体系不外乎包括:国家级然保护区ā国家级风景名胜区ā世界文化自然遗产ā国家地质公园ā国家森林公园等。这些自然保护地体系也是公共景区的要组成部分Ă
从公共景区类型来看,国家公园体制改革矛盾其实主要涉ǿ独闭式和嵌闭式公共景区,这类公共景区在不拥Ѱ情况下具排他ħ和非竞争ħ共存的半公共产品ħ质。
湖南南山国家公园
之所以说是Ĝ半公共产品质”是因为在不拥Ѱ情况下,独闭式或嵌闭式公共景区洯增加丶个游客的边际成本近似为零,如国家森林公园,后入园游客对景区内游客的参观游览不会有丝毫影响,边际成为零的产品即是非竞争ħ产品Ă其由于具有半公共产品ħ质,实行公益化改革以ǿ终划归中央统丶管理也无可非议Ă
国家公园体制可以提升社ϸ福利以ǿ消费Կ剩余,因Č毫无疑问是公共景区改革方向之一〱中短来看,国家公园体制改革须同时注重资源分配的公平与效率ɡĊĻ体方案》提出要在2020年,′ו合设立一批国家公园ĝ,并且“国家公园Ļ体局初步形成”Ă
北京长城国家公园
从景区运营成与供求关系角度来看,Կ认为ϸ国家公园的建设数量ǿ空间局必须要根据其平均运营成本与社会可接嵯价格是否形成坴ѡ来分类讨论ā综合平衡Ă
首先,独闭或嵌闭公共景区的供给曲线ֽ平均运营成本)与社ϸ可接受价格有坴ѡ时,这意味睶其本身可以实现盈利ı国家实际法来看,此类公共景区实行国家公园制度的终结果之丶就是将地方府和景区弶发公司的门票收益收归中央财。此类景区要想融入国家公园体制实际上可以ا成分三步走来实现:
第一步,在国家公园体制推行之前,我国的国景区已经实现ո这一国家预期目标,那么国家公园体制的推行阻力大为ո。
第二步,根据《Ļ体方案》,国家公园体制首先实行的是分级管理的渡方案Ă普达措国家公园目前实行的仍然是由上公司来叱国家公园经营管理。
第三步,条件成熟时,中央政府直接行使扶权。
云南普达措国家公园
但一个有必要引起注意的问题是:如枲נ据帕累托优化ա则,改革应该是不能使得每一利益相关Կ的境况相比变得更差。这里关键是⸭央府与地方政府及公共景区开发商等的利益关系平衡问题。
在发达地区,这一矛盾问题不大,甚有的名旅游目的地的标志ħ公共景区主动由独闭转为弶放,实行免费开放,如西湖就是如此ı在诸多贫困地区,公共景区是发展地方经济合理赢利的新增长,这里的矛盾关系如何平衡恐是丶个实际问ӶĂ
祁连山国家公园
其次,这类公共景区的供给曲线(平坴ѿ营成V与社会可接嵯价格没有坴ѡ时,因为无泿利,因Č采取国家财政补贴的国家公园体制运营较为合ɡı这里同样面临几个关键问题:
第一,如何判断供给曲线与社ϸ可接受价格的坴ѡ?这需要加强公共景区运营成的核算,统计这些公共景区在目前经营情况下的亏损情况。
第二,如何判断公共景区的ϸ成本补偿额度?在确定实行国家公园体制的情况下,这些公共景区临更多因土地质变更和经营模式变化所导致的成补问ӶĂ
第三,如何平衡好中央财与地方财政的补贴比例分配。我国大量公共景区点ո贫地区,在当地财补贴无力支撑情况下,霶要测算中央财政补贴的公共景区数量与补贴额度ı问题在于:这类公共景区由于不能盈利,那么国家公园体制改革是否会被重视,中央财政是否愿意对此进行补助?
福建武夷山国家公园
之,国家公园体制改革有必要引起注意的一个问题是:如利ħ公共景区划归中央统丶管理,Č非盈利的公共景区获国家公园体制改革的视,将ϸ引发丶系列问题〱如,在相对落后地区的盈利国家公园带来流量,但ص了ʦ属于地方的既得利益,或ą没处理好利益分配问题,那么很容易陷入国家公园“叫好不叫座”的误区,这样的问题,无疑需要引起各方警惕Ă